Разграничение полномочий органов Ветнадзора и Роспотребнадзора при проведении государственного контроля при производстве молока и молочной продукции

С.В.    Абросимова    -    руководитель    группы        по    разработке нормативных документов НКО «РСПМО», к.т.н.

В   соответствии   с   действующим   законодательством    Российской Федерации основная    ответственность за качество и безопасность молочной продукции возложена на молокоперерабатывающие предприятия.

При этом необходимо учитывать, что сельхозпроизводители несут ответственность за      поставки   сырого   молока,      соответствующего регламентированным требованиям, а предприятия торговли – за обеспечение соответствующих условий для хранения и реализации произведенной молочной продукции.

С учетом разграничения общей ответственности за качество и безопасность молока и молочной продукции в Российской Федерации действует система государственного контроля (надзора), обеспечивающая соблюдение установленных на уровне Федеральных законов требований в производственной цепи сельскохозяйственное предприятие (ферма)-молокоперерабатывающее предприятие - организация торговли.

В Российской Федерации государственный контроль (надзор) в области производства пищевой продукции осуществляют органы Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее – Роспотребнадзор), органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченные на проведение государственного контроля (надзора) в сфере ветеринарии (далее – Ветнадзор) и территориальные управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (далее - Россельхознадзор). В соответствии с положением служб Ветнадзора и Россельхознадзора их полномочия по некоторым объектам контроля совпадают, что приводит на практике к дублированию надзорных функций.

В настоящее время идет реформирование системы осуществления контрольно-надзорных и разрешительных функций во многих областях, в том числе и в области ветеринарии. Основой реформирования является совершенствование законодательной базы в данной области (распоряжение Правительства Российской Федерации № 299 от 9 марта 2010 года «Об утверждении плана мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг, оказываемых федеральными органами исполнительной власти, в сфере сельского хозяйства»).

Основным нормативно-правовым актом для проведения контроля качества и безопасности молока и молочной продукции является Федеральный закон № 88-ФЗ от 12.06.2008 года «Технический регламент на молоко и молочную продукцию» с учетом поправок, внесенных Федеральным   законом   № 163-ФЗ от 22.07.2010 «О внесении изменений в Федеральный закон «Технический регламент на молоко и молочную продукцию» (далее – Технический регламент).

В Техническом регламенте Часть 2 статьи 27 оставлена в редакции ФЗ-88. В этой части перечисляются все органы государственного контроля (надзора), которые контролируют молоко и продукты переработки молока, а также процессы, связанные с их производством, в соответствии с требованиями, устанавливаемыми Техническим регламентом, без указания конкретных объектов контроля для соответствующих органов надзора.

А в редакции статьи 28 Технического регламента    уточнены объекты государственного контроля (надзора):

-Органы Ветнадзора имеют право осуществлять контроль: за процессами производства, хранения сырого молока у сельхозпроизводителя, его перевозки, реализации и утилизации; за продуктами непромышленного производства (то есть произведенными физическими лицами для реализации на рынках); за процессами перевозки, реализации и утилизации сырого обезжиренного молока и сырых сливок.

-Органы Роспотребнадзора имеют право осуществлять контроль за продуктами переработки молока промышленного производства.

В соответствии с этим положением: -сырое обезжиренное молоко и сырые сливки, полученные после сепарирования сырого молока на молокоперерабатывающем предприятии, которые направляются на дальнейшую промышленную переработку, являются продуктами переработки молока и соответственно объектами контроля органов Роспотребнадзора;

- сырое молоко, сырое обезжиренное молоко и сырые сливки, поступающие на молокоперерабатывающее предприятие в качестве сырья для дальнейшей промышленной переработки являются объектами контроля органов Ветнадзора. Они должны проверяться на стадии их получения или производства у сельхозпроизводителя и поступать на предприятие с соответствующими сопроводительными документами.

Поступающее на молокоперерабатывающее предприятие сырое молочное сырье (молоко, сливки, обезжиренное молоко) должно сопровождаться основным документом для подтверждения его качества и безопасности для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей -декларацией соответствия (Статья 17 дополнена частью 13).

В части 12 статьи 17 Технического регламента (ТР) предусмотрено обязательное наличие у поставщиков молока - юридических и физических лиц, в том числе индивидуальные предпринимателей, документов органов Ветнадзора, подтверждающих безопасность сырого молочного сырья. Важно, что в части 12 ТР устанавливается периодичность выдачи сопроводительных ветеринарных документов на сырое молочное сырье. Ветеринарные сопроводительные документы могут выдаваться только на основании результатов проводимых в регионах ветеринарно-профилактических мероприятий в соответствии с законодательством Российской Федерации о ветеринарии.   Срок действия таких документов устанавливается в зависимости от результатов проведения этих мероприятий и их периодичности.

Ветеринарные сопроводительные документы сельхозпроизводители (юридические      лица      и     индивидуальные предприниматели) обязаны предоставлять в органы по сертификации, которые осуществляют регистрацию деклараций соответствия. Органы Ветнадзора имеют право проверить на молокоперерабатывающем предприятии ветеринарные сопроводительные документы, если оно осуществляет приемку молочного сырья (сырого) от физических лиц, которые не проводят обязательное подтверждение соответствия своей продукции требованиям ТР (статья 33 часть 7). Поэтому физические лица обязаны во всех случаях иметь только документы, выданные органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным на проведение государственного контроля (надзора) в сфере ветеринарии.

Какую либо дополнительную проверку документов или осуществления процедур, связанных с переработкой молока, специалисты органов Ветнадзора проводить не правомочны. Процессы переработки молока, а также качество и безопасность производимой продукции являются объектами контроля органов Роспотребнадзора.

Для обеспечения соответствующего выполнения требований при проведении государственного контроля (надзора) и разграничения полномочий контролирующих органов был принят Федеральный закон от 26.12.2008 года №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (с вступившими в силу изменениями и дополнениями от 27.01.2011 г.)

ФЗ-294 устанавливает для органов контроля (надзора) ежегодное планирование проводимых проверок с учетом своих полномочий. При этом проекты планов в обязательном порядке направляются прокурорам для формирования ежегодного сводного плана проведения плановых проверок с учетом положений Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" и последующего его опубликования до 31 декабря текущего календарного года на сайте Генеральной прокуратуры в сети Интернет. Эта информация доступна для всех желающих. (Приказ Генеральной прокуратуры РФ № 313 от 11.08.2010 г. «О порядке формирования органами прокуратуры ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»).

Основная цель ФЗ-294 заключается в обеспечении на правовом уровне создания реальных условий для развития предпринимательства, снижения уровня необоснованного административного вмешательства и исключения коррупционной составляющей при проведении контрольно-надзорных мероприятий. Кроме того ФЗ-294 устанавливает четкую классификацию видов проверок и периодичность их проведения. Они бывают плановые и внеплановые, документарные и выездные. При этом для каждой из них определены основания и порядок проведения. Важной особенностью этого закона     является     также     и     то,     что     плановые     проверки     для молокоперерабатывающих предприятий не могут проводиться чаще, чем один раз в три года. Проведение внеплановых проверок возможно только по согласованию с органами прокуратуры.

В ФЗ-294 впервые регламентировано само понятие «проверка», установлен перечень оснований для отказа в согласовании прокуратурой проведения проверочных мероприятий, в том числе осуществление проверки, противоречащей законодательству; несоответствие предмета проверки полномочиям контролирующего органа, а также проверка соблюдения одних и тех же требований в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя несколькими органами контроля.

Одним из полномочий органов Ветнадзора и Россельхознадзора является обеспечение безопасности продукции животноводства в ветеринарно-санитарном отношении и защита населения от болезней, общих для человека и животных.

Молоко и молочная продукция могут являться опасными для здоровья и жизни человека при употреблении в пищу в случае:

- если молоко сырое получено от больных животных (туберкулез, бруцеллез, сальмонеллез, эшерихиоз, кампилобактериоз, ящур, лейкоз и др.);

- если нарушены регламентированные требования при переработке сырого молочного сырья в процессе производства молочной продукции (дизентерия, холера, тиф, гепатит и др.);

- если нарушены регламентированные требования в процессе хранения и реализации молочной продукции (пищевые отравления за счет накопления токсинов).

В соответствии с требованиями Технического регламента на молоко и молочную продукции для переработки при производстве молочной продукции допускается использовать только сырое молоко, полученное от здоровых сельскохозяйственных животных, на территории, благоприятной в отношении инфекционных и других общих для человека и животных заболеваний (глава 2, статья 5, части 2,3,4 ТР).

Именно органы Ветнадзора и Россельхознадзора с учетом своих полномочий должны обеспечить должный уровень контроля за условиями содержания     животных,    состоянием их    здоровья,     соблюдением

регламентированных требований к условиям получения молока сырого, его первичной обработке (охлаждению) и доставки на молокоперерабатывающие предприятия. На     региональном     уровне     должны     проводиться

противоэпизоотические мероприятия, не допускающие поступление на молокоперерабатывающие предприятия молока от больных животных.

В Российское Федерации производство молочной продукции производится только из молочного сырья, прошедшего термическую обработку (статья 7, часть 1 ТР). Разработанные технологические инструкции производства различных групп молочной продукции регламентируют технологические параметры термической обработки - пастеризацию, ультрапастеризацию,   стерилизацию,   топление   и   др.,   которые   должны

обеспечивать получение безопасной молочной продукции, произведенной из молочного сырья, отвечающего требованиям качества и безопасности ТР.

В настоящее время на федеральном уровне нет ни одного документа, по которому бы предписывалось проведение государственного контроля (надзора) органами        Ветнадзора        или        Россельхознадзора

молокоперерабатывающих предприятий на предмет проверки состояния производства и качества и безопасности производимой молочной продукции.

Сырое молочное сырье поступает на предприятие с регламентированными в ТР сопроводительными документами, в том числе ветеринарными сертификатами (справками), подтверждающими его безопасность в области ветеринарии. Продукция, произведенная из молока от здоровых животных и соответствующая требованиям ТР, не может быть источником для распространения заболеваний, передающихся от животных

человеку. В соответствии с этим молокоперерабатывающие предприятия не являются подконтрольными объектами для проверки органами Ветнадзора или Россельхознадзора и для организации производства молочной продукции не требуется получение ветеринарного удостоверения. Со дня вступления в силу Федерального закона № 163-ФЗ в отношении молочной продукции не применяются положения статьи 21 Закона Российской Федерации от 14 мая 1993 года № 4979-I «О ветеринарии» в части молочных продуктов промышленного изготовления.

Выдача    санитарно-эпидемиологических    заключений    на    молочное производство также отменена.

На региональном уровне может быть принят   документ, подписанный губернатором   или   правительством       области, по   порядку   учета подконтрольных объектов при проведении государственного контроля (надзора) соответствующих служб с выдачей соответствующих документов. В этом случае необходимо иметь веские обоснования включения молокоперерабатывающего предприятия в подконтрольный объект органов Ветнадзора или Россельхознадзора.

В соответствии с требованиями Типового регламента взаимодействия Федеральных органов исполнительной власти (в ред. Постановления правительства РФ №745 от 24.09.2010 года) Федеральная служба должна осуществлять функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности в пределах своей компетенции. А в Федеральном законе № 184-ФЗ «О техническом регулировании» регламентируется, что органы контроля (надзора) должны осуществлять мероприятия по государственному контролю (надзору) за соблюдением требований технических регламентов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Поэтому требования Приказа Минсельхоза России № 422 от 16 ноября 2006 года «Об утверждении правил организации работ по выдаче ветеринарных сопроводительных документов» должны выполняться в части, не противоречащей требованиям основных нормативно-правовых документов в области   качества   и   безопасности   молока   и   молочной   продукции   и процедурных вопросов - ФЗ-88 и ФЗ-163. С учетом этого, требования региональных органов о выдаче сопроводительных ветеринарных документов на каждую партию сырого молока противоречат требованиям федерального законодательства. Однако на практике такие необоснованные требования встречаются очень часто. В настоящее время во исполнение Постановления правительства РФ от 29 июля 2011 г. № 633 «Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение

предпринимательской и    инвестиционной    деятельности»    на    базе Министерства экономического развития создана экспертная группа для выполнения работ по проведению экспертизы и последующей актуализации приказа Минсельхоза России № 422 от 16 ноября 2006 года «Об утверждении правил организации работ по выдаче ветеринарных сопроводительных документов».

Таким образом, на уровне Федерального законодательства проводится большая работа для исключения необоснованного расширения органами контроля числа проверочных мероприятий, включения в ежегодные планы дополнительных юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и противоречащих действующему законодательству проверок.

В соответствии с межгосударственным договором от 6 октября 2007 года Республика Беларусь, Республика Казахстан и Российская Федерация создан Таможенный союз. Формирование таможенного союза предусматривает создание единой таможенной территории, в пределах которой не применяются таможенные пошлины и ограничения экономического характера, за исключением специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер. В рамках таможенного союза применяется единый таможенный тариф и другие единые меры регулирования торговли товарами с третьими странами.

В рамках Таможенного союза утверждены «Единый перечень товаров, подлежащих ветеринарному контролю (надзору)» (Утвержден Решением Комиссии таможенного союза от 18 июня 2010 года № 317) и «Единые ветеринарные (ветеринарно-санитарные) требования, предъявляемые к товарам, подлежащим ветеринарному контролю (надзору)» (Утверждены Решением Комиссии таможенного союза от 18 июня 2010 года № 317).

В соответствии с этими документами таможенного союза молоко сырое является объектом контроля ветеринарной службы. Молочная продукция также включена в перечень товаров, подлежащих ветеринарному контролю в части эпизоотического благополучия. При поставках молочной продукции в рамках Таможенного союза она должна сопровождаться документами, подтверждающими ее соответствие требованиям качества и безопасности, предусмотренными законодательствами стран - членов таможенного союза.

На этих документах (или их копиях) проставляется штамп (отметка) по форме ветеринарного сертификата, утвержденного комиссией таможенного союза. Должностное лицо Стороны, где произведен товар, уполномоченного органа в области ветеринарии,    в    штампе    проставляет информацию,

 

удостоверяющую безопасность сырья, из которого произведена продукция, и эпизоотическое благополучие территории выпуска продукции.

В соответствии с требованиями документов Таможенного союза, как и с требованиями Российского законодательства, готовая молочная продукция является объектом контроля органов ветеринарии только в части подтверждения безопасности используемого молочного сырья и эпизоотической обстановки в регионе производства продукции.